近日，经合组织发布了《高等教育跨国合作政策》（Policies for Transnational Collaboration in Higher Education）报告，探讨了高等教育机构（higher education institutions, HEIs）之间跨国合作的潜力、面临的挑战以及促进这种合作的政策建议。该报告由经合组织教育与技能司的高等教育政策团队编制，并得到了欧盟通过“伊拉斯谟+”计划提供的资金支持。报告全面分析了跨国合作的现状、机遇与挑战，并提出了六项具体的政策建议，旨在推动高等教育领域的跨国合作向更深层次、更广领域发展。
一、跨国合作的背景与潜力
随着全球竞争的加剧，发展援助作为跨国合作主要动机的地位逐渐被其他动机所取代。如今，学术伙伴关系和商业贸易安排成为更为常见的合作形式。高等教育机构通过跨国合作，不仅能够实现学术资源的优化配置，还能够拓展国际市场，增强自身的经济实力和影响力。
报告指出，高等教育机构之间的跨国合作具有多方面的潜在利益。其一，跨国合作能够显著提升教学质量和学习效果。通过共享优质教育资源、开展联合研究项目，高等教育机构能够促进学术创新，为学生提供更广阔的学术视野和更丰富的学习体验；其二，跨国合作有助于增强高等教育机构的国际声誉和吸引力。参与跨国合作的高等教育机构能够展示其开放性和国际化程度，从而吸引更多国际学生和学者，提升其在全球高等教育市场中的竞争力；其三，跨国合作还能促进大规模研究合作，共同应对全球性挑战，如气候变化、公共卫生等，为人类的可持续发展贡献力量。
二、跨国合作的现状与挑战
尽管跨国合作具有诸多潜在利益，但实施过程面临诸多挑战。首先，高等教育机构具有高度的自主性和异质性，不同机构之间的合作需要时间和资源来建立共同目标和机制。报告引用国际大学协会（International Association of Universities, IAU）的调查数据，显示全球范围内高等教育机构之间的国际合作伙伴关系数量不断增加，但合作深度和广度仍存在差异。这表明，尽管跨国合作的趋势日益明显，但不同机构之间的合作水平仍参差不齐。
其次，跨国合作受到多种政策领域和政策杠杆的影响，包括监管政策、融资政策、组织政策以及外交、国际发展、移民、安全、经济、工业和贸易政策等。这些政策领域之间的不协调可能导致跨国合作受到阻碍。例如，不同国家之间的质量保证体系、资金管理和财务规定、学习和研究规范、机构地位和结构、人员配置以及基础设施和服务等方面的差异，都可能增加跨国合作的复杂性和成本。
此外，监管差异是跨国合作面临的主要障碍之一。不同国家之间的质量保证体系、资金管理和财务规定等方面的差异，使得高等教育机构在跨国合作过程中需要应对复杂的合规问题。此外，移民和安全政策的收紧也对跨国合作产生了负面影响，增加了国际学生和学者的流动难度。这些挑战不仅增加了跨国合作的成本和风险，还可能影响合作的可持续性和效果。
三、政策建议与应对策略
为了促进高等教育领域的跨国协作，报告提出了以下六项主要政策建议，旨在构建一个更加支持跨国协作的政策环境，提升高等教育机构的协作能力，并确保协作的平等性和可持续性。
1. 采取跨政府部门的政策和优先事项方法
促进和支持跨国合作需要各级政府和公共机构协调并统一其努力、资金来源、政策和优先事项。高等教育政策单独作用无法最大化资金并进行必要的监管改革。当跨国高等教育合作符合外交、国际合作、贸易或产业政策利益时，更可能获得资源和关注以克服合作障碍。为此，政策制定者可考虑：
（1）强化国家国际化实施机构：协调跨国合作的相关政策优先事项和资金来源，扩展其职能以设计和实施资金计划，确保互补性并简化流程。
（2）建立跨政府部门工作组：由高等教育政策与研究、外交、贸易、移民及国际合作政策等领域的代表组成，协调公共沟通，提出政策调整建议以促进跨国合作。
2. 使监管机制更加国际开放并跨边界兼容
从跨境合作向跨国合作转型需减少国家监管障碍。障碍往往源于监管和问责机制的碎片化，以及高等教育机构对规则遵守的缺乏清晰指引。为解决这一问题，政策制定者可考虑：
（1）修改法律法规以适应跨国合作：采用定制化立法、沙盒机制和默认立法的综合方案。开放监管，允许高等教育机构豁免某些法规或同意不同安排，附带机构认证或质量保障措施条件。长期观察合作模式，将实践转化为法规。
（2） 采用基于风险的质量保障方法：允许符合标准的高等教育机构在治理和教育决策方面拥有更多自主权。通过主题评估风险，根据风险管理能力授予不同权限。
（3） 国际合作协调政策：单一国家法规变更不足，需与其他地区变更保持一致。质量保障机构和政府应继续合作，如参考经合组织《跨境高等教育质量保障指南》或博洛尼亚进程的《联合项目质量保障欧洲方法》。
3. 通过公共资金体系激励跨国合作
公共资金的规则和分配方式影响跨国活动。过于刚性的分配模式可能阻碍创新。为激励跨国合作，资助方可考虑：
（1）制定跨国合作参与指标：将跨国合作纳入核心公共资金分配公式或机构绩效协议，作为可选领域提供额外资金。
（2）整合资源支持伙伴关系项目：开发涵盖多资金来源和高等教育机构职能的项目征集计划，资金授予多个参与高校或联盟的项目。
（3）推广资金机会并确保及时分配：积极宣传私人及公共、国家及国际资金机会，确保资源得到分配和拨付。
4. 采取措施提升机构开展跨国合作的内部能力
高等教育机构需具备强大的内部能力以开展深度跨国合作。政策可考虑：
（1）增加资源和专业发展：确保资助方案覆盖跨国活动成本，给予HEIs项目资金使用自主权。促进国际化专业人员的职业发展，支持同行交流与合作。
（2）与部门利益相关者共同开发支持计划：通过让机构和个人参与计划设计与实施，增强参与度。支持、认可并发展自下而上的新兴倡议。
5. 支持多种类型的跨国参与
跨国合作并非唯一模式，政策可考虑支持不同形式的跨国参与，逐步深化伙伴关系。政府可考虑：
（1）利用外交结构促进联系：组织会议和活动，提升高等教育机构的可见度。设立专门外交官促进高等教育体系海外推广和合作伙伴关系建立。
（2）支持低强度跨国活动：如沟通、合作与协调，帮助机构识别合作领域并试点项目。通过承担行政和差旅费用，提供种子资金支持网络创建与运营。
6. 促进对等合作
机构间及高等教育体系在资源、历史和政治背景上的差异难以克服。经合组织政府和高等教育机构，尤其是在与全球南方国家合作时，可考虑：
（1）追求互利共赢的跨国合作：逐步实现合作平等，而非维持依赖关系。通过转移责任和提升能力较少一方的地位来实现。
（2）为对等伙伴关系提供指导和支持：制定负责任伙伴关系的指导原则，伴随伙伴关系开发和运营的支持措施。促进公共当局参与，加强欠发达高等教育体系的政策制定和实施能力。
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编译自：经合组织，2025-05-23
编译者：上海师范大学国际与比较教育研究院 花萱子