全球托育政策观察
编者按：2025年7月28日，国家育儿补贴制度实施方案公布。作为一项全国性的重要民生政策，将助力降低家庭生育养育成本，构建生育友好型社会。0-3岁是国际社会公认的人生开端“黄金1000天”，世界各国尤其是发达国家与少子化国家，近些年坚持“投资于人”，着力支持0-3岁的早期教育与托育服务体系，通过完善早期托育立法、提高现金与成长金补贴、差异化阶梯式育儿补贴、完善多元化托育机构设立、扩大免费日托服务、补充托育人员与师资力量、加强早教机构监管、税收与薪资福利联动政策、促进政府与产学研合作、支持家庭与社区深度协同等全周期举措，以撬动家庭生育意愿，提高人口出生率，构建高质量活力社会形态，促进民族国家与人类社会的可持续发展。本期关注各国建设生育友好型社会的托育与早期教育政策，以期为我国不断完善育儿与托育政策提供国际视野。
在全球生育率普遍下降的背景下，挪威作为北欧高福利国家的代表，其生育率从2009年的每名女性1.98个孩子降至2025年的1.44个。2023年的生育率为1.40，是挪威有记录以来的最低水平。如果低生育率的趋势持续下去，将对人口规模和构成产生重大影响。挪威出生率委员会（Birth Rate Committee）于今年4月发布报告，聚焦近15年来挪威出生率下降的发展态势、核心驱动因素及针对年轻人的潜在政策措施。该报告旨在回应挪威乃至全球范围内显著的出生率下滑问题，并为逆转这一趋势提供初步方案。
调查显示，挪威多数年轻人希望生育，且理想生育年龄早于当前平均水平，但实际生育数与意愿的差距不断扩大。年轻人普遍将“经济稳定”和“住房保障”视为生育前提，而20多岁人群收入显著低于30多岁，且预期未来收入增长，因此倾向推迟生育。而导致挪威生育率下降的原因除了有经济因素的考量之外，还有社会文化等多方面的影响。挪威政府也因此推出新的福利政策以提高年轻人的生育意愿。
一、经济支持政策：降低生育成本，缓解经济压力
（一）育儿津贴的差异化设计
挪威实施多层次的育儿津贴制度，形成覆盖生育全周期的经济支持网络。
0-18岁儿童每月可获约1968克朗（约合人民币1300元）的基础津贴，对未入园的1-2岁儿童额外提供每月最高7500克朗的现金补助。针对30岁以下父母，委员会建议增设额外子女津贴，相当于多一个孩子的补贴金额，预计每年投入12.15亿克朗（约合人民币8亿元），旨在激励年轻群体早育。
（二）教育期间的经济扶持
针对学生群体的生育困境，挪威推出教育阶段专项补贴：30岁以下在校父母每生育一个孩子，可获得2.5万克朗育儿补贴并减免等额学生贷款。
此政策设计直击高等教育延后与生育推迟的矛盾点，数据显示60%以上挪威女性接受高等教育，教育期间低收入特征显著，该措施预计每年增加财政支出1.14亿克朗（约合人民币7500万元），但可有效缓解青年群体的住房与育儿双重压力。
（三）税收与福利的联动机制
挪威的税收制度体现明显的家庭友好特征。父母双方可共享48-52周带薪产假，其中母亲产前3周至产后6周为强制休假期，父亲必须休满10周爸爸配额假，剩余假期可自由分配。产假期间雇主需支付全额工资（每月上限约3.8万元人民币），并可申请80%工资补贴的延长假期。这种收入保障+时间保障的双重设计，有效降低了生育对职业发展的冲击。
二、时间保障政策：重构工作与家庭平衡
（一）弹性化的育儿假制度
挪威育儿假体系呈现三大创新特征：其一，总时长灵活，父母可协商分配48-52周假期，既可选择49周全薪假期，也可选择61周领取80%工资；其二，使用方式多元，时间账户计划允许将假期转为每日缩短工时，最长可延至104周；其三，覆盖范围广泛，领养家庭同样享有假期权益。数据显示，该制度使12个月以下婴儿的托育需求减少30%，父亲参与率提升至80%以上。
（二）职场平等保护机制
挪威通过立法强制消除职场性别歧视，《性别平等法案》明确规定：企业董事会女性占比不得低于40%，父母每年享有10天带薪育儿假（多孩家庭增至15天，单亲家庭20天），且休假期间薪资由国家支付。这种制度设计使挪威女性就业率达80%，与男性差距不足5个百分点，远低于OECD国家平均12%的性别就业差距。
（三）托育服务的无缝衔接
挪威构建了“产假—托儿所—学后托管”的全链条服务：托儿所接收10个月以上幼儿，与产假完美衔接；所有市镇提供学后托管服务，覆盖15岁以下中小学生，收费仅为市场价的30%。公立幼儿园每月费用约1700克朗（约合人民币1100元），二胎家庭还可享受折扣。这种普惠型服务使85%的1-5岁儿童接受正规托育，远高于欧盟65%的平均水平。
三、服务供给政策：构建全生命周期支持体系
（一）医疗保健的全程覆盖
挪威实行全民免费医疗，孕产期保健服务尤为突出：从孕检到分娩的全过程费用由国家承担，包括早产抢救等高额支出；产后提供一年期健身课程，配备专业育儿指导；18岁以下儿童医疗（含牙医）全部免费。这种制度设计使挪威孕产妇死亡率仅为5/10万，婴儿死亡率2‰，达到世界卫生组织最高标准。
（二）教育资源的公平配置
挪威推行“从摇篮到硕士”的全免费教育：小学至高中阶段配备笔记本电脑和免费公交卡，公立大学零学费，留学生也可申请涵盖生活费的助学贷款。对特殊才能儿童，文化学校提供免费强化班。这种教育公平政策使挪威15岁以上人口平均受教育年限达13.2年，高于OECD国家12.5年的平均水平。
（三）特殊群体的精准支持
挪威针对移民家庭实施强制性育儿指导，将相关课程纳入移民融入计划；为多动症、发育障碍儿童提供专项医疗服务；设立家庭保护办公室，为弱势群体提供法律援助。数据显示，这些措施使移民家庭儿童入学率提升至92%，特殊儿童教育覆盖率达100%。
四、知识普及政策：重塑生育文化
（一）生育健康的教育干预
挪威将“不孕预防”纳入公共卫生体系，要求医护人员在孕前检查中普及生育能力随年龄下降的科学知识。调查显示，该措施使25-30岁女性对生育窗口期的认知率从58%提升至82%，主动进行生育力保存的人数增长3倍。
（二）职场文化的价值重构
通过立法强制企业董事会性别配额，挪威成功打破职场性别壁垒。目前，企业高管中女性占比达38%，较2003年提升22个百分点。这种变化使男性员工对育儿责任的认同度提高40%，“奶爸”群体成为社会常态。
（三）社会观念的渐进转变
挪威通过媒体宣传、社区活动等方式，持续传递“密集育儿”的平衡理念。调查显示，75%的父母认同“高质量陪伴比长时间看护更重要”，较2010年提升25个百分点。这种观念转变使“丁克家庭”占比稳定在15%左右，低于北欧其他国家平均20%的水平。
五、政策成效与挑战
（一）实施成效
挪威政策体系使儿童幸福指数全球排名第三，家庭生活质量指数排名第五。女性就业率达80%，生育率在OECD国家中保持中上水平。托育服务覆盖率85%，教育公平指数0.92（1为完全公平），达到联合国可持续发展目标要求。
（二）现存挑战
尽管投入巨大，挪威生育率仍持续下降，2023年达1.40的历史低点。委员会分析指出，住房成本（奥斯陆平均房价达家庭年收入8倍）、教育延后（25岁以下人群高等教育率65%）、价值观转变（“自我实现”优先级提升）构成三大阻力。
（三）未来方向
挪威正探索三项改革：其一，将退休年龄从67岁延至69岁，缓解养老金压力；其二，扩大移民引进，目前移民生育率达1.8，高于本土1.4的水平；其三，优化托育服务，计划2030年前新增10万个托位，将0-3岁儿童入托率从目前的65%提升至80%。
挪威的育儿政策体系证明，通过经济支持、时间保障、服务供给和知识普及的四维联动，可以有效缓解生育与发展的矛盾。其核心经验在于：将生育支持从家庭事务上升为国家战略，构建政府主导、社会协同的支持网络，并在政策设计中平衡个体发展与群体利益。对中国而言，挪威实践提供了三点启示：建立差异化的经济激励体系，完善弹性化的育儿假制度，构建普惠型的托育服务体系。在人口结构转型的关键期，挪威政府的经验具有重要参考价值。
更多信息请参阅：
https://www.unicef.org/innocenti/reports/beyond-barriers-advancing-research-children-disabilities
编译自：联合国儿童基金会官网，2025-07-31
编译者：上海师范大学国际与比较教育研究院 李滢滢