近日，联合国儿童基金会发布了题为《筑建教育领域数据与决策的桥梁：探究中低收入国家中间层的作用》（Bridging Data and Decisionmaking in Education Exploring the role of the middle tier in low and middle-income countries）的报告。该报告系统梳理了在全球教育分权化趋势下，处于中央教育部门与学校之间的“中间层”（Middle Tier）行为体——如地区教育官员、督学、教学顾问等——在数据收集、管理与使用方面的角色、实践与挑战，旨在为提升教育系统效能、促进教育公平提供实证依据。
1.教育分权中的“缺失的中间层”
过去几十年，分权化已成为全球教育治理的主流趋势，其目的在于通过将责任、权力和资源从中央政府下放至地方，使决策更贴近学校和社区，从而减少信息不对称、提高透明度，并更好地满足地方需求。然而，分权改革的成效很大程度上依赖于“中间层”行为体的行政、技术与战略能力。这些行为体身处中央与学校的连接点，负责将国家教育优先事项转化为地方行动，监督教育服务提供与政策执行。
长期以来，中间层在教育研究与政策对话中常被忽视，甚至被一些学者称为教育系统中的“缺失的中间层”。传统上，他们多被视为中央指令的传导者，主要负责合规性监督。但近年来，尤其在资源受限的中低收入国家，人们日益认识到中间层作为关键变革推动者的潜力。他们贴近学校，能够做出适应具体情境的决策，调整政策方案以适应地方实际，并提供有针对性的教学支持。
2.中间层的核心功能：从数据收集到决策支持
报告指出，中间层在教育数据系统中承担三项相互关联的核心功能：支持和协调学校层面的数据收集；核实数据并向更高行政层级传输；以及应用数据为本地规划、监测、教学支持和资源分配提供依据。
在数据收集方面，中间层行为体通常负责支持年度学校普查数据的收集，这是各国普遍建立的教育管理信息系统的核心部分。此外，他们还收集各类运营与项目数据，用于本地规划与学校监测。中间层还会通过非正式的“软情报”网络（如交谈、非正式汇报）获取质性信息，这些信息往往深刻影响日常决策。在数据向上传输方面，中间层扮演着“信息管道”的角色，负责核实、整合学校数据并上报。这一过程在不同国家面临不同挑战。
3.影响数据有效使用的关键因素
报告指出，中间层有效使用数据受三大类相互关联的因素影响：
第一，数据系统因素。数据的可靠性、及时性、相关性以及用户友好性至关重要。然而，在许多国家，地方教育行为体常常无法获取数据，即使数据公开，其格式也往往不便于本地规划使用。数据质量挑战，如关键指标覆盖有限、信息过时、缺乏通用标准、系统间整合差等，也降低了数据的可信度和实用性。
第二，系统层面因素。这涉及数据使用的文化与思维模式。在许多情况下，中间层的数据使用多被框定为“向上报告”以满足问责要求，而非为本地决策提供信息。政治优先事项也常影响地方办公室使用数据的目标，例如可能更强调可见的产出指标（如学校基础设施、及格率），而非难以快速改变的长期教学与学习指标。系统性的改革、明确的目标和共享的价值观有助于创造赋能环境。
第三，中间层机构因素。这包括明确授予数据使用自主权的职责界定、充足的技术与物质资源、以及数据素养能力建设。在许多中低收入国家，名义上的分权往往有限，地方当局在关键资源分配上缺乏实权，制约了其基于数据采取行动的能力。资源约束（预算有限、人手不足、优先级冲突）和过重的行政负担也影响了中间层有意义地使用数据。
4.未来研究方向
尽管中间层在改善教学与学习成果方面的作用日益得到认可，但报告指出仍存在关键的研究空白，需要在四个方面进一步探索：一是进行系统分析，以理解在特定背景下是什么在促进或阻碍中间层使用数据，包括激励机制和政治经济条件的影响；二是理解中间层如何整合多样化数据源并参与反馈过程以支持决策；三是探索针对中间层能力建设的不同方法的有效性，尤其是在资源受限环境中可持续且具有成本效益的模式；四是衡量中间层基于数据的决策对教学与学习成果的实际影响，包括追踪正式与非正式数据流动路径如何关联到决策、质量与公平的变化。
5.结论
报告指出，教育系统的中间层在推动全系统改进方面的潜力正获得越来越多的认可。他们是连接中央政策与地方现实的重要纽带，能够帮助弥合政策制定与有效实施之间的差距。在中低收入国家，要释放中间层作为循证决策驱动者的潜力，不仅需要重新概念化其角色，更需要在教育改革中为其提供针对性支持，包括明确且连贯的职责、赋能型的组织环境以及持续的能力发展。随着分权化在许多国家的深化，中间层在促进数据驱动决策方面的战略角色将日益重要。未来的研究与实践需聚焦于如何克服其面临的运作与系统性障碍，并更深入地探究其数据实践如何切实影响学习成果。
更多信息请参阅：
https://www.unicef.org/innocenti/reports/bridging-data-and-decision-making-education编译自：联合国儿基会官网，2026-01-31
编译者：上海师范大学国际与比较教育研究院 沈秋雨